Přístupy ke klasifikaci obecního majetku

Majetek obcí se vyznačuje značnou různorodostí. Ve vlastnictví obcí se nachází věci od software či uměleckých děl, přes různé vybavení či stroje, k obrovské škále nemovitostí, kterými bývají nejen správní či bytové objekty, různá kulturní a sportovní zařízení, objekty a vedení technické a dopravní infrastruktury, pozemky různých kategorií, ale např. i kostely, stravovací či ubytovací zařízení, lyžařské vleky či rozhledny. Z této obrovské druhové pestrostí vychází i řada přístupů, pohledů a členění majetku. Současný majetkový stav obcí je ovlivněn historickými specifiky, přerušením kontinuity hospodaření mezi léty a 1950 až 1991 a dynamikou a různorodými možnostmi rozvoje majetku po navrácení majetku obcím. K tomu, aby obec nalezla či alespoň směřovala takovou strukturu majetku, která odpovídá jejím potřebám a současně je také z hlediska rozpočtového hospodaření udržitelná je nezbytné obecní majetek rozčlenit do kategorií z odrážejících různé aspekty činností obce. V následujícím textu jsou představena různá členění majetku obcí spolu s nastíněním jejich využitelnosti. Nejde o členění samoúčelná, každý přístup sleduje zdůraznění určité majetkové charakteristiky a je volen dle vypovídacích schopností a způsobu nakládání s majetkem.

Účetní členění

Snaha o zachycení a klasifikaci majetku (nejen obecního, ale obecně) je spojena s vývojem lidstva. Z historického hlediska tak existuje řada bilančních teorií usilujících o zachycení majetkového stavu a obvykle i majetkových toků. Můžeme tak rozlišit různé ryze statické teorie, omezeně statické či dynamické teorie (klasické či novější). Na základě těchto teorií vykrystalizovalo současné pojetí účetního zachycení majetku. Účetní členění je jednoznačnou klasifikací, kdy je majetek podrobně rozdělen mezi jednotlivé položky rozvahy (viz Příloha č. 1 vyhlášky Ministerstva financí ČR č. 505/2002 Sb.), z hlediska dlouhodobosti tak rozlišujeme majetek stálý a oběžný, můžeme vyčlenit majetek investiční, tj. majetek určený k dalšímu využití. Z hlediska fyzické podstaty se diferencuje majetek na hmotný, nehmotný a finanční. Účetní členění umožňuje srovnávání mezi obcemi a lze je využít k hodnocení majetkové situace obcí. Jeho nevýhodou je absence vazby na rozvojové aspekty obce.

Klasifikace dle účelu majetku

Z ekonomického hlediska a také z hlediska chápaní majetku v širších souvislostech je klíčové členění majetku podle způsobu využívání. Účel majetku umožňuje provázat majetek s úkoly, k jejichž plnění slouží, a optimalizovat jeho objem i technické nakládání. Věnujeme proto více pozornosti této klasifikaci. Potřeba majetku k jednotlivým účelům závisí na zákonných povinnostech obce a na poskytovaném rozsahu služeb občanům, dále pak na strategickém přístupu a celkové filozofii k rozvoji obce a pojetí veřejné správy v činnostech mimo legislativně stanovené minimum. Můžeme rozlišit pět základních skupin využití majetku:

• Majetek spojený s výkonem veřejné správy.
• Majetek k zabezpečování veřejných statků a k prospěšným účelům.
• Majetek přímo nesouvisející s činností obce, tj. majetek k podnikání.
• Finanční majetek v podobě majetkových podílů.
• Majetek strategický.

První tři zmiňované kategorie jsou tradičně vymezovanými skupinami. Rozsah veřejné správy je určen zákonnými normami. Produkce veřejných statků je regulována legislativou, zejména ve smyslu rozdělení mezi jednotlivé úrovně veřejné správy, nicméně obcím zbývá široký prostor pro volbu přístupu. Dle odst. 2 § 35 zákona 128/2000 Sb., o obcích „obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. Formulace „v souladu s místními zvyklostmi“ předznamenává značnou volnost přístupu obce k objemu majetku a jeho využívání. Majetek sloužící k zabezpečování veřejných statků a k plnění prospěšných účelů je nejrozsáhlejší a nejpestřejší.

Majetek k podnikání je diskutabilní skupinou. Podnikání obcí je přípustnou aktivitou, je však třeba mít na zřeteli, že není jejím primárním cílem. Obec jako „správce“ veřejných zdrojů by neměla vstupovat do rizikových činností, podnikání by rovněž nemělo být na úkor základních funkcí obce. Příjmy z podnikání mohou být nicméně stabilním příjmem rozpočtu obce, zejména v případě pronájmu majetku. Existují obce, které pojaly svou podnikatelskou aktivitu poměrně velkoryse a získávají z této činnosti značné finanční prostředky. Finanční majetek ve formě majetkových podílů si jako svébytná kategorie zasluhuje samostatné vyčlenění. Obce vedle příjmů z tohoto majetku mohou mít vliv na vnější působení těchto podniků, podíly mohou sloužit i jako majetková rezerva. Vyčlenění majetku strategického vytváří argumentační základ pro rozhodování v dlouhodobém horizontu. Strategický majetek obec může držet přes jeho současnou „zbytnost“ i v případě záporného dopadu na rozpočet obce. Důvodem pro toto jednání jsou rozvojové cíle, kdy obec předpokládá využití v budoucnu nebo chce jeho držením zabránit negativnímu vývoji či podpořit jevy pozitivní.

Doplňkové přístupy

Podle potřebnosti, resp. zákonné vázanosti, lze majetek členit na nezbytný a zbytný, přičemž v případě zbytného majetku by obec měla u každé položky zvažovat jeho držbu a využití. Nejdůležitější je nalezení majetku, který obec zatěžuje a který si obec ponechává bez racionálního důvodu. V případě ziskovosti zbytného majetku je třeba se vyvarovat ukvapeného prodeje, významnou roli hraje také likvidita majetku. Nelze opominout i strategické hledisko, zejména v případě pozemků. Toto členění nabývá stále více na významu, protože základním předpokladem efektivního nakládání s majetkem je zodpovězení otázek jaký majetek mám, jakou má hodnotu a k čemu ho využívám, zda ho skutečně musím vlastnit (pokud ano,tak proč), zda je ziskový či ztrátový, zda je prodejný apod. Rozhodnutí o prodeji majetku, který obec nepotřebuje a který ji zatěžuje, navzdory tomu, že jde o majetek tradičně a „odjakživa“ obecní, je často rozhodnutím odvážným a z hlediska vztahu k občanům argumentačně náročným procesem. Nicméně z hlediska dlouhodobého rozvoje obce je nezbytné učinit i kroky „bolestné“.

Ke kvalitnějšímu majetkovému řízení může přispět i historické členění majetku, nejčastěji na historický majetek, majetek pořízený státem a převedený na obce (zejména na základě zákonů č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku ČR do vlastnictví obcí a č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků ČR na kraje a obce) a na majetek pořízený obcemi po roce 1991. Lze zvažovat i podrobnější členění, např. pro účely tvorby reprodukčního plánu, resp. členění podle způsobu nabytí. V zahraničí je využíváno i členění podle právního režimu na majetek veřejnoprávní a soukromoprávní, kdy veřejnoprávní majetek může být nějakou formou subvencován a je využíván k plnění zákonných úkolů obce. Soukromoprávní režim se nejčastěji vztahuje na majetek, s nímž obce podnikají.

Na majetek lze nahlížet rovněž ze strany „poptávky“ a „nabídky“. V prvním případě jde o zajištění takového množství majetku, které obec potřebuje k plnění svých funkcí, tj. majetek jako nezbytný nástroj pro zajištění veřejných statků „dle místních zvyklostí“, v případě druhém jde o co nejlepší využití majetku, který obec vlastní.

Majetková mozaika

Uvedená členění nepostačuje aplikovat odděleně, nýbrž je nutné jednotlivé pohledy provázat a vytvořit vícevrstevnatý pohled na obecní majetek, sestavit si majetkovou mozaiku. Komplexní přístup můžeme ukázat na konkrétním příkladu. Obec získala převodem (historický aspekt) od státu velkou budovu (nemovitý majetek) ve středu obce, nachází se zde několik obchodů a provozoven (majetek k podnikání) a také zde sídlí neziskové organizace zabývající se poradenstvím v sociální oblasti (veřejně prospěšný účel). Z hlediska základních činností obce jde o majetek zbytný, nicméně vzhledem k okolnostem není účelné tento majetek prodávat, ale pracovat na jeho co nejlepším využití. V praxi tak zdůrazněním uživatelského přístupu vznikají rovnou členění mísící více hledisek a vytvářející ne vždy „čisté“ kategorie. Majetkové hospodaření je oblastí silně svázanou s konkrétní situací a obtížně objektivizovatelnou zejména z hlediska úvah o radikálnější změně nakládání s danou majetkovou položkou. Realita je velmi bohatá a při každém majetkovém rozhodnutí je třeba vzít v úvahu a zvážit řadu faktorů. Nicméně nadhled s využitím představeného metodického postupu může konečné rozhodování ulehčit a také přispět k projasnění celkové majetkové struktury.

Zpracováno na základě: Binek, J. Hospodaření s majetkem obcí. Brno: Masarykova univerzita, 2008.