Implementace rozvoje obce
17.09.2011 23:34Po dokončení přípravné fáze municipální politiky, do které spadá zpracování a schválení rozvojové koncepce obce (regionu), přichází na řadu část realizační, tzn. soubor nástrojů, aktivit a dílčích úkonů, kterými uvádí obce do praxe závěry schváleného rozvojového dokumentu. Tuto část municipální (regionální) politiky nazýváme IMPLEMENTACÍ rozvojové koncepce.
Implementace rozvojového dokumentu je nejobtížnějším úkolem obce. Úmyslně uvádíme „obce“ (nikoliv pouze představitelů obce), protože stejně jako u přípravy a zpracování programu rozvoje a dalších koncepčních podkladů je názor a aktivní přístup veřejnosti a její podpora realizovaným záměrům jednou z nejdůležitějších součástí. Implementace stojí na čtyřech základních pilířích:
· koordinace zpracování rozvojových koncepcí
· stanovení implementačních atributů
· motivace, kontrola
· zajištění zpětných vazeb v rámci municipální politiky
Koordinace zpracování rozvojových koncepcí
Koordinace, tedy vzájemné sladění názorů, vizí, představ a záměrů všech aktérů rozvoje dané municipality, je plně v rukou starosty obce, případně jím pověřeného vlastního či externího pracovníka. V praxi je třeba zajistit zejména koordinaci záměrů a činností následujících partnerů v území:
· veřejnost je nejdůležitějším partnerem v přípravě a realizaci rozvoje municipality. Vznáší požadavky na bydlení, obslužné zázemí, dopravní dostupnost, vzhled obce či města, zajištění kulturního a sportovního vyžití, atd. Na druhé straně je právě veřejnost zdrojem naplňování uvedených požadavků a tvoří samu podstatu existence municipality;
· podnikatelské subjekty, které na jedné straně vznáší požadavky na směr rozvoje, na vybavenost obce, kvalifikaci pracovní síly, na zázemí pro trávení volného času zaměstnanců, apod. a na straně druhé nabízejí za určitých předpokladů zaměstnanost pro občany obce, prostřednictvím rozpočtového určení daní jsou zdrojem daňových příjmů, sponzorují různé kulturní a sportovní aktivit v obci, apod.;
· občanská sdružení, spolky a jiné neziskové organizace většinou vznáší požadavky na zázemí pro svoji činnosti, případně na částečné materiální zajištění. Přínos jejich aktivit můžeme spatřovat zejména v organizovaní místních kulturních, společenských a sportovních akcí, ve smysluplném naplňování volného času dětem a mládeži, v jejich časté osvětové činnosti v různých oblastech, apod.;
· školy a jiná vzdělávací zařízení požadují většinou po obci určitou finanční výpomoc pro realizaci činností, které jdou nad rámec běžných povinností. I v tomto případě může být přínos vyšší než prvotní vklad. Opět jde zejména o oblasti trávení volného času, osvětovou činnost, zázemí pro různé akce, atd. U některých typů školských zařízení, kde je obec přímo zřizovatelem jsou z obecního rozpočtu financovány i běžné výdaje. Velkou předností školských a vzdělávacích zařízení je jejich personální a technická vybavenost pro poskytování dalšího vzdělávání mimo běžnou školní výuku. Tato aktivita může být v obci významná z několik důvodů: (i) škola jako instituce přispívající k rozvoji lidského potenciálu v obci (jazykové kurzy, jiné kurzy např. rekvalifikačního typu, apod.); (ii) škola jako centrum setkávání lidí se zájmem o vzdělávání – škola žije i po posledním vyučovacím zvonění; (iii) mimoškolní výuka jako nezanedbatelný zdroj příjmu školy. Maximální využití technického, materiálního a zejména personálního potenciálu školy je typickým příkladem velmi pozitivního a žádoucího využívání rozvojových rezerv municipality;
· církve mají v některých obcích vzhledem k náboženským a kulturním tradicím významné postavení a proto jsou jedním ze základních aktérů rozvoje pro své zaměření zejména v duchovní a osvětové oblasti. Na tradicích náboženských svátků jsou založeny novodobé slavnosti, které jsou ve většině případů značným přínosem pro danou obec. Ta v tomto případě zajišťuje, moderně řečeno, marketing takovým akcím a většinou i jejich organizační zabezpečení;
· veřejnosti přístupné kulturně-historické památky mají ve sféře rozvoje municipality podobné postavení jako církve s tím rozdílem, že se výrazně více soustředí na komerční aktivity, zejména v oblasti cestovního ruchu, které jsou ve finále nejen zdrojem příjmů obce a jejích obyvatel, ale i jedním z důležitých zdrojů pro další investování do dané památky a tím i do zvyšování její atraktivity. V případě, že jsou tyto památky v majetku dané obce, je výše zmíněná marketingová a organizační spolupráce spíše sekundární i když velmi důležitou funkcí obce. Prvořadými jsou však funkce zřizovatelské;
· chataři a chalupáři ve většině případů velmi zvelebují své příbytky a jejich bezprostřední okolí a tím zvyšují pozitivní image celé obce. Zároveň ale kladou na obec jisté nároky zejména v oblasti infrastruktury. Tento tzv. fenomén druhého bydlení samozřejmě vykazuje územní odlišnosti a není jej tedy možno paušalizovat. Zkušenosti s chalupáři a chataři jsou jak pozitivní, tak i negativní. V každém případě by však měli být bráni za partnery rozvoje dané obce či lokality. Chalupáři též obvykle vnáší do diskusí o rozvoji obce patřičný nadhled a invenční impuls;
· mikroregion (sdružení, svazek obcí), jehož je obec členem a okolní obce/města. Je třeba zajistit soulad s připravovanými a realizovanými záměry příslušného mikroregionu a pokusit se provázat společné aktivity na hranicích obce se záměry sousední municipality či regionů;
· kraj jako partner v rozvoji obce či města vystupuje v několika rolích. Zejména jde o roli podpůrnou, to je poskytování informací o státních a přeshraničních dotačních prostředcích, vlastní grantová či fondová politika, zprostředkování vybraných dotačních titulů. Kromě této role poskytují kraje obcím a mikroregionům informace ze všech rozhodujících oblastí regionální politiky, realizují poradenskou činnost směrem k municipalitám, prezentují jednotlivé oblasti a regiony, zajišťují regionální marketing, apod. Aby byl kraj dostatečně informačně vybaven i směrem od obcí a mohl tak účinněji směrovat svoji regionální podporu, je třeba, aby obec s krajem úzce spolupracovala zejména v oblasti místní statistiky a komunálního plánování v nejširším slova smyslu.
V případě všech partnerů by měl starosta, jako nejvyšší autorita v obci, vystupovat v pozici hlavního koordinátora.
Stanovení implementačních atributů
Implementační atributy jsou, jinak řečeno, nezbytné vlastnosti každé realizace koncepčních závěrů v oblasti regionální politiky. Tyto atributy můžeme rozdělit do pěti základních skupin:
A) odpovědnost, tj. kdo konkrétně, který partner, zodpovídá za realizaci předmětné aktivity či programového úkolu;
B) náklady, tedy jaké a jak vysoké náklady si realizace vyžádá. V oblasti veřejné správy se nutně nemusí jednat pouze o přímé finanční náklady, které vynakládá realizátor aktivity. Statky a služby v této sféře jsou charakteristické řadou tzv. pozitivních či negativních externalit. Hovoříme-li o nákladech, pak nás zajímají externality negativní. Jde například o čas dobrovolných pořadatelů kulturní či jiné akce v obci, komplikace způsobené překopáním vozovky při výstavbě veřejného vodovodu, hluk a odpadky při konání tradičního jarmarku, určité znečištění ovzduší výrobním provozem místního podnikatele, zvýšená drobná kriminalita v turistické sezóně, apod.;
C) zdroje. Odkud budeme pro realizaci čerpat potřebné finanční prostředky a jak budeme kompenzovat možné vzniklé negativní externality. Řešení těchto externalit musí vycházet z předem sjednaných dohod jednotlivých aktérů, kterých se toto může dotýkat a kteří s tím počítají a berou na sebe určité riziko s vědomím, že jejich újma nebude vyšší než vlastní přínos realizované aktivity (při zodpovědně naplánované a správně realizované akci je toto riziko minimální).
Možné finanční zdroje jsou podrobně uvedeny v členské sekci narm.cz v rubrice „Financování regionálního rozvoje“
D) termíny. Při realizaci jakékoliv aktivity je kromě konečného termínu třeba přesně stanovit harmonogram této realizace a uzlové termíny. Toto je důležité zejména pro průběžnou kontrolu naplňování konkrétní aktivity, ale také pro vhodné načasování zapojení všech zúčastněných partnerů, čerpání finančních prostředků a zajištění časové a věcné koordinace dalších návazných činností.
E) partnerství. Tento princip se prolíná celým systémem praktické komunální politiky. Úloha možných partnerů byla již popsána v rámci prvního pilíře implementace rozvojových dokumentů. Princip partnerství může mít v realitě života obce několik významů:
· vyšší ekonomická a organizační účinnost, vyšší hospodárnost systému zabezpečování a financování veřejných statků a služeb (participace soukromého sektoru při zabezpečování veřejných statků umožňuje lépe využít i zkušeností odborníků, které si soukromé firmy mohou dovolit, využít zkušeností dodavatelů, apod.),
· obec má umožněn přístup k dalším finančním prostředkům, resp. k úspoře nákladů (nemusí např. pořizovat nákladné stroje na údržbu komunikací, atd.)
· obec může přenášet část svých rizik na soukromý sektor (v případě smluvního zajišťování veřejných potřeb)
· zajištění možnosti partnerů argumentačně přispět k rozhodování v obci (v případě, že podnikatelé, neziskové organizace i občané určitým způsobem pomáhají rozvojovým aktivitám, měli by mít právo i určitým způsobem přispět k rozhodování o směrování rozvoje dané obce – např. účast v pracovní skupině při zpracování programu rozvoje územního obvodu obce, pravidelná diskusní setkání s představiteli obce, ankety, apod.).
Pro zajištění účinného a obecně prospěšného partnerství je třeba zachovávat vzájemnou vstřícnost mezi partnery, eliminovat případnou rivalitu a vést celý proces přípravy a realizaci komunální politiky v duchu předem schválených a konsenzuálně přijatých cílů.
Motivace a kontrola v oblasti implementace municipálního rozvoje
Motivace
Aby mohla být jakákoliv činnost realizována kvalitně a včas musí být její vykonavatel přesvědčen o jejím smyslu, účelu a efektu, tj. musí být správně motivován. Musí jednoznačně vědět, že správné naplnění realizované aktivity bude mít i pro něho samotného pozitivní přínos, který bude vyšší než náklady, které na danou realizaci vynaložil. Takovou motivaci označujeme jako pozitivní. V případě, že pověřený realizátor si je vědom újmy, která by mu vznikla v případě nesplnění zadaného úkolů a jeho konání je vedeno snahou vyhnout se této újmě hovoříme o motivaci negativní. Úroveň, typ a formy motivace mohou být a jsou různé ve vztahu k subjektu, který na základě předchozí společné dohody v rámci municipální politiky určené aktivity přímo realizuje. Jedná se jak v pozitivním tak v negativním smyslu například o případy následujících potenciálních realizátorů:
· orgány obce, resp. zaměstnanci obce – mzdové prostředky, společenské postavení, životní úroveň, atd. (jak pozitivně, tak negativně)
· podnikatelské subjekty – hospodářský výsledek, image, zakázky
· nezisková sféra – zvýšená spoluúčast obce (finanční, organizační při různých akcích), prestiž, nová členství, rozšiřování aktivit
· občané – nabídka volnočasových aktivit, životní podmínky, nálada
Kontrola
Kontrolou v rámci implementace rozvojového dokumentu rozumíme proces zjišťování zda a jakým způsobem jsou v konkrétních případech naplňovány implementační atributy a tedy jak jsou realizovány schválené rozvojové aktivity. Kontrolu provádí pověření pracovníci hlavního garanta úkolů (v případě implementace municipálního rozvojového dokumentu je tímto garantem obec, opět ve spolupráci s ostatními subjekty v rámci partnerství). V praxi se jedná o dvojí zaměření kontroly:
a) kontrola faktické realizace projektu, tedy zda je daná aktivita prováděna přesně dle zadání, podle dohodnutých podmínek, na určeném místě, schváleným způsobem, apod. Na základě výsledků tohoto typu kontroly se hodnotí práce subjektu odpovědného za realizaci
b) kontrola naplňování předpokládaných efektů, tento typ je prováděn ve většině případů s odstupem času po realizaci a jeho účelem je zjistit jakých hospodářsko společenských výsledků bylo uskutečněním kontrolované aktivity dosaženo a jak se tyto faktické výstupy shodují s plánovanými. Tato kontrolní činnost velmi úzce svázán a podmiňuje výstavbu čtvrtého pilíře implementace rozvojových dokumentů, tj. zajištění zpětných vazeb.
Zajištění zpětných vazeb v rámci municipální politiky
Závěrečnou fází realizace konkrétních rozvojových aktivit je hodnocení pozitivních a negativních změn, které s sebou implementace přinesla, jaký mají jednotlivé realizované projekty vliv na programové výstupy a jak velký efekt je v rozvoji obce patrný.
Každá realizovaná aktivita v rámci praktické komunální politiky musí přinést minimálně očekávané (a programované) výsledky. Tyto přínosy je možno vyjádřit v první řadě (podobně jako u podnikatelských subjektů) exaktními (přesnými, měřitelnými) ukazateli. Mezi takovéto ukazatele patří zejména (v pozitivním vyjádření) ekonomická návratnost vynaložených prostředků, pokles nezaměstnanosti, růst příjmové stránky obecního rozpočtu, růst životní úrovně obyvatel, atd. Veřejný sektor však vykazuje řadu specifik a proto ne vždy je možné přínosy realizovaných aktivit přesně číselně vyjádřit. Dopady takové aktivity však mohou být značné. Ukazatele výsledků realizace takovýchto aktivit označujeme jako sociální, společenské, atd. Pro tyto ukazatele je třeba subjektivně stanovit jejich hodnotitelnost. Následné hodnocení již může být provedeno třeba i exaktním způsobem pro přesnější vyjádření míry naplnění plánovaného sociálního ukazatele.
V rámci hodnocení přínosů je třeba posuzovat jak pozitivní tak negativní dopady. Tyto dopady mohou být očekávané (plánované) a náhodné. V případě náhodných pozitivních dopadů se efekt realizované aktivity zvyšuje a je třeba posoudit jaký vliv má tento náhodný pozitivní dopad do celý systém zpracovaného programu rozvoje územního obvodu obce. V případě náhodného negativního dopadu je nezbytně nutné provést vyhodnocení takového dopadu a jeho zdůvodnění a v případě, že je to možné i jeho eliminaci. Opět se zpětným promítnutím do rozvojového programu. Nezbytnou součástí hodnocení realizované aktivity je posouzení multiplikačních efektů, tedy jakým způsobem a jak silně ovlivnila konkrétní realizovaná akce jiné procesy v rámci rozvoje municipality.
Veškeré posuny ve vývoji obce, které nastaly realizací plánovaných rozvojových aktivit je třeba periodicky zapracovávat do programového dokumentu. Nové skutečnosti tak prakticky objektivizují koncepční záměry a další směrování úspěšného rozvoje obce.
Úloha koordinátora procesu implementace municipálního rozvoje
Hlavním garantem a koordinátorem procesu implementace by měl být starosta obce. Ten nese tedy zodpovědnost za vlastní realizaci jednotlivých aktivit i za její výsledky a dopady. I když to může být vnímáno jako něco osobně velmi rizikového až nereálného je to přirozená povinnosti a poslání starosty každé obce a záleží jen na něm, jak toto poslání naplní. Pro snazší orientaci uvádíme základní důležité momenty úspěšného zvládnutí role hlavního garanta, které by v žádném případě neměly být opomenuty.
1. Nepodceňovat koordinaci přípravné fáze municipální politiky
Starosta obce jako největší autorita obce by měl svým vlivem, správnou informační kampaní a zodpovědným přístupem ke zpracování zajistit všeobecný souhlas se zněním programu rozvoje municipality. V praxi se jedná o nekonfliktnost navržených cílů, programových úkolů a aktivit se zájmy a plány podnikatelské veřejnosti a s představami neziskového sektoru a většiny občanů. Proto je v rámci zpracovávání programu důležitá role dobře vytipované pracovní skupiny, dostatečná informovanost veřejnosti, široký prostor pro diskusi a otevřenost racionálním připomínkám, podnětům a návrhům. Jedině taková rozvojová koncepce, která je přijata většinou obyvatel obce a prostřednictvím které se obci a zpracovatelům podaří buď obnovit anebo posílit důvěru občanů ve skutky obce, má zcela reálnou šanci být úspěšně naplněna.
2. Udržovat a posilovat stávající, navazovat nová partnerství
Jak již bylo uvedeno výše, nelze bez podpory partnerů v území (ani by to nemělo být žádoucí) efektivně realizovat rozvojové záměry obce. Způsobů jak partnerství posilovat, udržovat a případně dále navazovat je celá řada. Konkrétní znalost situace v dané obci ukáže, který zvolit. Z praxe plynou některá doporučení:
· setkávat se s partnery (formálně, neformálně), posilovat oboustranně vstřícný postoj
· diskutovat nad společnými tématy, řešit problémy
· pěstovat v partnerech pocit zodpovědnosti za společná rozhodnutí
· zajistit, aby vliv partnerů na určitá rozhodování byl zřetelný
· založit partnerský vztah na oboustranné důvěře a vzájemném respektu (! udržovat za každou cenu vztah s nesolidním a nespolehlivým partnerem není žádoucí!)
· dodržovat dané slovo
3. Zlepšit úroveň motivace partnerů
Správně nastavený motivační systém v oblasti komunální politiky je klíčem k ještě efektivnějšímu fungování partnerství a tedy klíčem k zajištění plánovaného rozvoje municipality. Každý občan, každý subjekt, každý partner má samozřejmě svůj osobitý hodnotový systém. Avšak lze vystopovat určité společné prvky, které jsou všeobecně důležité a motivující a tyto prvky využít v rámci implementace rozvojových záměrů obce. Ve většině případu jde o zcela konkrétní hmotné hodnoty – zisk podnikatelských subjektů, mzdy pracovníků, zázemí pro realizaci aktivit spolků, apod. Zejména v oblasti veřejného života však jde i o hodnoty jiné, které však ve finále přispívají k uspokojování uvedených hmotných potřeb. Jde např. u občanů o pocit osobní důležitosti, subjektivně vnímaný růst životní úrovně na základě zvýšené nabídky služeb, společenského, kulturního, sportovního vyžití, u podnikatelských subjektů o prestiž firmy, která zakládá určitou marketingovou výhodu, apod.
———
Zpět